بازگشت «دیده‌بان» به ساختمان‌های تهران

نهاد «دیده‌بان» ساخت‌وسازهای پایتخت که سال86 با تصویب طرح جامع تهران، تشکیل شد و ماموریت داشت با رصد مجوزهای ساختمانی، انحراف شهری از ضوابط بالادست را شناسایی و گزارش کند، پس از 5 سال «تعلیق فعالیت»، مجددا بر شهر تسلط پیدا کرد. این نهاد تحت نام نهاد «مطالعات و تهیه طرح‌های توسعه شهری» در فاصله سال‌های 86 تا 89، با ترکیب مشترک از نمایندگان شهرداری تهران، شورای شهر، وزارت مسکن وقت و وزارت کشور، میزان انطباق ساخت‌و‌سازها با ضوابط طرح جامع را کنترل می‌کرد اما در سال89، با ابطال مصوبه طرح جامع، این نهاد تعلیق شد و همه وظایف مربوط به نظارت عالیه بر طرح تفصیلی تهران به مجری طرح – شهرداری- واگذار شد؛ موضوعی که طی 5 سال اخیر «تضاد منافع» ناشی از مسوولیت مشترک اجرا و نظارت بر طرح تفصیلی را منجر شده و تبعات آن به شکل ساخت‌وسازهای مغایر با ضوابط از پیش تعیین شده، بروز کرده است.

در فاصله تعلیق دیده‌بان ساختمانی تهران، در مناطق 22گانه، عملا طرح جامع قدیم و جدید همزمان ملاک عمل بود؛ به‌طوری‌که برای صدور مجوز ساخت، هر کدام که امتیاز بیشتری از بابت تراکم یا کاربری، نصیب مالک می‌کرد، مبنا قرار می‌گرفت! اما با تاکید شورای عالی شهرسازی در دولت یازدهم، اخیرا این نهاد مجددا احیا شده است. با رفع تعلیق از دیده‌بان پایتخت، بازدارندگی در تخلفات ساختمانی و امضاهای طلایی مدیران شهری به‌وجود می‌آید و ریسک صدور مجوزهای مغایر افزایش می‌یابد.

ساخت‌و‌ساز به ریل طرح تفصیلی برمی‌گردد؟
همزمان با ابلاغ و اجرای طرح جامع و تفصیلی در سال 86 بنا شد نهاد دائمی در قالب «نهاد دیده‌بان طرح جامع و تفصیلی» در راستای تحقق پذیری و کارآمدی هر چه بیشتر اهداف این طرح تشکیل شود و بر چگونگی اجرای طرح جامع و تفصیلی برای جلوگیری از انحراف ساخت وسازها از ضوابط مصوب نظارت کند اما با نامه رسمی معاون وقت وزیر راه‌وشهرسازی در نیمه سال 89 این نهاد منحل و مسوولیت نظارت بر عهده شهرداری تهران یعنی مجری طرح گذاشته شد.

مطابق با بند پنج الزامات اجرایی طرح جامع شهر تهران مصوب سال 1386، جهت نظارت بر تحقق کامل اجرای طرح جامع و تفصیلی و تهیه طرح‌های موضعی و موضوعی آن، مدیریت شهری تهران شامل شهرداری و شورای شهر با همکاری وزارت مسکن و شهرسازی وقت مکلف به ایجاد رسمی و قانونی نهاد دائمی «مطالعات و تهیه طرح‌های توسعه شهری» شد.

نهادی که به نظر می‌رسید مشاوران طرح آن را با توجه به ویژگی ساختاری- راهبردی طرح جامع و برای جلوگیری از انحراف در مسیر تحقق اهداف اصلی و اعمال سلیقه مدیران شهری پیش‌بینی و طراحی کرده بودند. اما با نامه معاون وقت وزارت راه‌وشهرسازی این نهاد منحل و تمامی وظایف نظارتی به‌طور همزمان به عهده مجری طرح جامع و تفصیلی یعنی شهرداری تهران سپرده شد.

کارشناسان شهری معتقدند تاخیر پنج ساله در ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران (سال‌های 86 تا 91) منجر به شکل‌گیری سه پدیده شهری متناقض با اسناد فرادست شهرسازی شد که یکی از مهم‌ترین آنها تعطیل شدن همین نهاد دیده‌بان شهری است. از این‌رو دولت یازدهم با احیای این نهاد سعی دارد تا طرح جامع و تفصیلی تهران را به ریل اصلی خود بازگرداند و اراضی باقیمانده شهر را از ویروس تغییر کاربری و تراکم غیرمجاز نجات دهد.

منشا تشکیل نهاد دیده‌بان
در ابتدای دهه 80 مطالعات جامعی در سطح 22 منطقه شهری تهران با هدف شناخت در زمینه‌های اجتماعی، اقتصادی، جمعیت شناسی، محیط‌زیست و... از این مناطق در دو گام آغاز شد. گام نخست شناسایی ویژگی‌های مناطق را عهده‌دار بود و در گام دوم گزارش جامعی با عنوان «الگوی توسعه مناطق» تهیه شد؛ به این معنا که با در نظر گرفتن پتانسیل‌های هر منطقه، افق پیشرفت و توسعه کیفی آن معرفی شود. به‌عنوان مثال این مطالعات نشان می‌داد در منطقه پنج میل سرریز افزایش جمعیت با توجه به گستردگی فضاهای باز و زمین‌های خالی وجود دارد و این منطقه با غلبه استقرار سکونت و تهدید خوابگاهی شدن روبه‌رو خواهد بود، از این رو لازم است توسعه منطقه پنج با شناخت تهدید «غلبه سکونت» به سمت تقویت «زمینه‌های گردشگری» هدایت شود.

نهایی شدن گام دوم این مطالعات به تصویب طرح جامع جدید شهر تهران (آذرماه سال 86) منجر شد. این طرح که با ویژگی ساختاری- راهبردی تهیه و تدوین شده بود بر خلاف طرح جامع قدیم که براساس تعیین کاربری برای تمامی املاک شهر بود، بر مبنای پهنه‌بندی اراضی شهر در قالب چهار پهنه تجاری، مسکونی، سبز و مختلط تعریف شد.

تدوین طرح جامع شهر تهران با چنین ساختاری سبب شد تا مشاوران طرح در راستای اجرای صحیح آن، نهادی مابین شهرداری تهران و وزارت مسکن و شهرسازی وقت، تحت عنوان «نهاد دیده‌بان طرح جامع و تفصیلی» تشکیل دهند تا نحوه اجرایی شدن طرح جامع را رصد کند. با تشکیل این نهاد در ابتدای سال 87، طرح تفصیلی شهر تهران در مقیاس یک‌ده‌هزارم به تصویب رسید و پس از آن بنا شد تا تدقیق طرح تفصیلی تهران در مقیاس یک‌دوهزارم (نقشه ریزتر و دقیق‌تر از پلاک‌ها و پهنه‌های چهارگانه تهران) در دستور کار شهرداری تهران قرار گیرد.

سه پیامد تاخیر در ابلاغ
تاخیر در ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران در مقیاس یک‌دو‌هزارم از سال 87 تا اردیبهشت ماه سال 91 سه پدیده نامتعارف شهری را شکل داد.

پدیده اول بروز سیاست‌های دوگانه شهرداری‌های مناطق در برخورد با تقاضای ساخت‌وساز شهروندان پایتخت بود. تامین منابع مالی مدیریت شهری تهران که طی چندین دهه بر درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز و فروش تراکم استوار بود، پس از ابلاغ طرح جامع نیز سعی داشت برای دستیابی به سود حداکثری از این محل، از خطوط قرمز مقررات شهرسازی عبور کند. به همین دلیل نیز سیاست دوگانه‌ای در بخش صدور مجوزهای ساخت‌وساز در پیش گرفت؛ به این معنا که برای صدور مجوز ساخت‌وساز یک ملک اگر طرح جامع جدید امکان صدور مجوز با تراکم بیشتری را فراهم می‌کرد به آن استناد می‌کرد؛ اما اگر به موجب همین طرح مجبور به کاهش تراکم طبقات می‌شد شهرداران به طرح جامع قدیم متوسل می‌شدند.

صدور مجوزهای ساخت‌وساز بر این مبنا موجب شد تا طرح جامع و تفصیلی از تحقق پذیری اهداف خود فاصله بگیرد و حاصل آن شکل‌گیری شهر براساس طرح جامع قدیم، ایجاد حقوق مکتسبه و ناهماهنگی در شکل‌گیری بافت‌های شهری بود.

پدیده دوم تیر خلاص برای انحلال نهاد دیده‌بان طرح جامع و تفصیلی بود. دبیر وقت شورای عالی شهرسازی و معماری در تاریخ 21 مهرماه 89 خطاب به مدیران شهری اعلام می‌کند: موضوع همکاری وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری تهران در زمینه نهاد دائمی «مطالعات و تهیه طرح‌های توسعه شهری» خاتمه پیدا خواهد کرد و وظایف این نهاد به شهرداری تهران واگذار می‌شود و تمامی بندهای مربوط به وظایف نهاد دیده‌بان طرح جامع و تفصیلی مندرج در پیوست شماره پنج طرح جامع حذف می‌شود. همچنین مطابق با نامه دبیر وقت شورای عالی شهرسازی مقرر شد در طرح جامع به جای عنوان نهاد مطالعات و برنامه‌ریزی و توسعه شهری تهران، عبارت شهرداری تهران جایگزین شود.

این در حالی بود که برمبنای پیوست شماره پنج طرح جامع که شرایط تحقق‌پذیری این طرح تشریح شده است شهرداری تهران موظف بود از طریق نهاد دیده‌بان طرح جامع، طرح تجدیدنظر در تقسیم‌بندی مناطق، نواحی و محلات شهر تهران را ظرف شش ماه از تاریخ ابلاغ (پایان سال 86) انجام دهد که به‌طور طبیعی با انحلال این نهاد، از طرح جامع شهر تهران حذف شد و عامل دیگری به عوامل انحراف طرح جامع تهران از مسیر تحقق اهدافش افزوده شد.

پدیده سومی که در فاصله پنج ساله تاخیر در ابلاغ طرح تفصیلی در مقیاس یک دو هزارم رخ داد بخشنامه معاون وقت وزیر راه وشهرسازی معروف به مصوبه «8بندی» بود که به گفته بسیاری از کارشناسان شهری اساس طرح جامع و تفصیلی را فرو ریخت.

این مصوبه که در ظاهر با هدف تامین مسکن از سوی دولت و واقعی شدن ضوابط شهرسازی از سوی مدیریت شهری اجرایی شد، گامی برای تامین درآمدهای ناپایدار شهری و حمایت از رانت‌های گسترده برخی از صاحبان املاکی بود که با ابلاغ طرح تفصیلی جدید مورد تهدید قرار می‌گرفت. (این مصوبه با روی کار آمدن دولت یازدهم و تشکیل دوره جدید شورای شهر تهران ابطال شد).

آغاز احیا
به هم ریختگی و مغایرت‌های اساسی میان ضوابط طرح جامع و تفصیلی با آنچه در سطح شهر اتفاق می‌افتاد سبب شد تا شورای عالی شهرسازی و معماری کشور در دولت یازدهم به فکر احیای این نهاد دیده‌بان بیفتد.

پیروز حناچی، دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری کشور با اعلام خبر احیای دوباره نهاد دائمی «مطالعات و تهیه طرح‌های توسعه شهری» به «دنیای اقتصاد» گفت: اوایل امسال با تاکید شورای عالی شهرسازی قرار شد تا این نهاد دوباره احیا شود.

او در توضیح فلسفه وجودی این نهاد و علت انحلال آن در دوره گذشته اظهار کرد: مطابق قانون، تهیه اسناد فرادست همچون طرح جامع و تفصیلی شهرها بر عهده وزارت راه وشهرسازی است؛ اما در دهه 80 در خصوص کلان‌شهرها به این نتیجه رسیدیم تا نهاد مشترکی برای برنامه‌ریزی شهرها تشکیل دهیم. از این رو موافقت‌نامه‌ای میان شورا، وزارت کشور، وزارت مسکن وقت و شهرداری تنظیم شد تا نهاد دائمی «مطالعات و تهیه طرح‌های توسعه شهری» تشکیل شود. او ادامه داد: اما پس از چندی این نهاد از مسیر اصلی خود منحرف و به دلیل برخی اختلاف نظرها میان دولت وقت و شهرداری به‌طور کلی تعطیل شد. دبیر شورای عالی شهرسازی کشور تصریح کرد: البته در ابتدای امسال در شورای عالی شهرسازی، احیای دوباره این نهاد مورد تاکید و موافقت قرار گرفت. به گفته وی، این نهاد روند احصای مغایرت‌های اساسی میان آنچه در سطح شهر انجام می‌شود و آنچه در اسناد فرادستی آمده را بر عهده‌دارد.