بازگشت سازمان برنامه و بودجه

رئیس‌جمهوری در دو حکم جداگانه «جمشید انصاری» را به‌عنوان «معاون رئیس‌جمهوری و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور» و «محمدباقر نوبخت» را به‌عنوان «معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور» منصوب کرد. با این حکم، ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تغییر یافته و به دو نهاد «سازمان برنامه و بودجه» و «سازمان اداری و استخدامی» تفکیک شد. این موضوع باعث مرزبندی موافقان و مخالفان شد. به اعتقاد کارشناسان فارغ از تغییر شکل این نهاد باید فرآیندی در بلندمدت شکل بگیرد که وظایف این نهادها بازتعریف شود.

رئیس‌جمهوری در حکمی سازمان اداری و استخدامی کشور را احیا و رئیس آن را منصوب کرد. روحانی در دو حکم جداگانه «جمشید انصاری» را به‌عنوان «معاون رئیس‌جمهوری و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور» و «محمد باقر نوبخت» را به‌عنوان «معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور» منصوب کرد. با حکم دیروز رئیس جمهوری، عملا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، به دو شاخه سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی تفکیک شد.

این تفکیک، در پی گزارشی بود که معاون اول رئیس‌جمهوری ارائه و در آن «حجم بالای کارها» را دلیل این اقدام معرفی کرده بود. به گفته نوبخت، فعالیت‌های متنوع سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باعث شده وقت کافی وجود نداشته باشد و به همین دلیل بخشی از وظایف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی طبق مصوبه شورای عالی اداری، به سازمان امور اداری و استخدامی محول شد. این تفکیک باعث شد که باز صف‌بندی موافقان و مخالفان این اقدام شکل بگیرد.

تغییرات 17 ساله سازمان مدیریت
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در حیات 17 ساله خود روند پرنوسانی را پشت سرگذاشته است. این سازمان در اسفند سال 1378 از ادغام دو سازمان «سازمان امور اداری و استخدامی کشور» و «سازمان برنامه و بودجه» مطابق مصوبه شورای عالی اداری تاسیس و در تیرماه سال 1379 نمودار تشکیلاتی آن تصویب و به اجرا درآمد. حدود هفت سال بعد و پس از تغییر دولت، به دستور احمدی‌نژاد این سازمان منحل و وظایف آن به دو معاونت رئیس‌جمهوری تحت عناوین «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» و «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» منتقل شد.

این اقدام با انتقادهای بسیاری در زمان خود روبه‌رو شد و بسیاری معتقد بودند که افزایش درآمدهای نفتی باعث شد که دولت سلطه خود را بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی افزایش دهد و علاوه بر فاز اجرا، فاز طراحی برنامه‌های توسعه را بر عهده گیرد. در نتیجه با این اقدام، نظرات کارشناسانه و مدیریتی که در این سازمان اتخاذ می‌شد، به نوعی به فراموشی سپرده شد. پس از روی کار آمدن دولت یازدهم،روحانی در نخستین نشست خبری خود اعلام کرد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا می‌کند و در روزی 28 خرداد سال 1392، مجلس یک فوریت تشکیل سازمان را تصویب کرد.

پس از گذشت چند ماه از این وعده، شروع فعالیت این سازمان عملی نشد که از جمله دلایل عدم فعالیت این سازمان را می‌توان مخالفت برخی از استانداران دولت یازدهم با این سازمان عنوان کرد، زیرا آنها معتقد بودند شروع فعالیت این سازمان، موجب موازی کاری با استانداری‌های کشور در برخی حوزه‌ها خواهد شد. این رویه باعث نشد که احیای سازمان عملی نشود و در نهایت در 19 آبان سال 1393، با دستور رئیس‌جمهوری و تصویب شورای عالی اداری، با ادغام دو معاونت «برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، با مصوب شورای عالی اداری احیا شد. حال بازهم، تیشه تغییر ساختاری به بدنه سازمان مدیریت اصابت کرده است، تا اینکه بازهم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دو سازمان برنامه و بودجه و مدیریت و استخدامی کشور، تغییر شکل دهد.از این تغییر تحولات می‌توان به دو نکته پی برد.

نخست آنکه طی سال‌های گذشته این سازمان نتوانسته از ثبات لازم برخوردار باشد که یا با انحلال یا با تغییر شکل، در نتیجه کارآیی این سازمان کاهش یافته است. این در حالی است که سازمان مدیریت و برنامه‌‌ریزی با هدف افزایش کارآیی و بهبود تصمیم‌گیری‌های دولت، تاسیس شده است. بنابراین سازمانی که خود نوسان بالایی را پشت سرگذاشته، نمی‌تواند تصمیمات راهگشا و بلندمدت را برای توسعه اقتصاد کشور اتخاذ کند. نکته دوم این است که تصمیمات درخصوص انحلال، ادغام و تفکیک به‌صورت لحظه‌ای و با توجه به شرایط اقتصادی کشور گرفته می‌شود. به‌عنوان مثال، زمانی که درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد، سعی می‌کنیم مشکلات را با تزریق درآمدها در کوتاه‌مدت حل کنیم و نیازی به سازمان مدیریت نمی‌بینیم، در زمانی نیز حجم بالای کار را دلیلی برای تفکیک سازمان عنوان می‌کنیم، بدون اینکه چشم‌اندازی برای آینده سازمان‌های به وجود آمده داشته باشیم.

دلایل ادغام سازمان
در انتهای سال 1378 شورای عالی اداری مصوبه‌ای به تصویب رساند که بر این اساس «سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه با کلیه وظایف، اختیارات، مسوولیت‌های قانونی و نیروی انسانی و امکانات خود ادغام و نام آن به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تغییر یافت. یکی از دلایلی که در آن زمان برای این امر در نظر گرفته شد، افزایش بهره‌وری بودجه و بهبود تصمیم‌گیری مدیریتی بود. در آن زمان سازمان امور اداری و استخدامی متولی تشکیلات دولت و امور استخدامی و پرسنلی بود و از سوی دیگر سازمان برنامه و بودجه، منابع و مصارف دولت و برنامه‌ریزی طرح‌های آن را انجام می‌داد.

این موضوع باعث شده بود که گاهی این دو سازمان به تضاد برسند. به‌عنوان مثال گاهی سیاستی اتخاذ می‌شد که لازم بود برای مدیریت منابع و مصارف دولت، سازمان امور اداری و استخدامی، میزان استخدام‌ها را کاهش دهد، اما این رویه احیانا با سیاست‌های طراحی شده سازمان امور استخدامی همسو نبوده و باعث وجود برخی ناهماهنگی‌ها در این سازمان شده بود. در آن زمان با هدف رفع تعارض و افزایش بهره‌وری بودجه، تصمیم بر این شد که مدیریت اداری و مالی دولت در یک نهاد تجمیع شود.

صف بندی موافقان و مخالفان
ادغام یا تفکیک در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باعث شده که گروهی موافق و مخالف به ارائه نظرات و دلایل خود بپردازند. بر این اساس، موافقان معتقد بودند که این طرح باعث می‌شود هزینه‌های اداری کاهش یابد و سازمان چابک‌تر از گذشته می‌تواند وظایف خود را انجام دهد. از سوی دیگر با یکسان‌سازی رویکرد مدیریتی واحد، امکان موازی کاری دو سازمان به حداقل می‌رسد. یکی دیگر از دلایل موافقان برای ادغام دو سازمان بهره‌گیری از تجربه دیگر کشورها بوده است که بر اساس رویکرد تطبیقی از طریق بررسی دستاوردها سایر کشورها به این نتیجه رسیدند که سازمان واحد می‌تواند در تصمیمات توسعه‌ای بهتر عمل کند.

اما مخالفان ادغام نیز برخی از دلایل را ارائه می‌کنند و لزوم تفکیک وظایف این دو سازمان تاکید می‌کنند. به اعتقاد مخالفان این دو سازمان از یک جنس نیستند و ادغام آنها می‌تواند اجرای وظایف این دو سازمان را با مشکل روبه‌رو کند. همچنین به اعتقاد این گروه، ادغام در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نه تنها باعث نمی‌شود که هزینه‌های اداری کاهش یابد، بلکه به دلیل تجربه سال‌های گذشته می‌تواند هزینه‌های این سازمان را نیز افزایش دهد. از سوی دیگر برخی نیز معتقد بودند سطح کارشناسی دو نهاد یکسان نبوده و ادغام این دو گروه از افراد باعث تضعیف عملکرد سازمان برنامه و بودجه خواهد شد و برای تنظیم سیاست‌های بودجه‌ای نیاز به استقلال و بهره‌گیری از کارشناسان برجسته وجود دارد.

گروهی از مخالفان نیز نگاه ساختاری نداشتند و معتقد بودند که نوع کاربری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، از سطح کارشناسی در مدیریت منابع انسانی به یک سازمان کارگزینی صرف تنزل پیدا کرده، تفکیک این دو سازمان باعث بهبود عملکرد آن خواهد شد. به اعتقاد این گروه، عملکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به سبک کار و نیاز دولت، بستگی دارد. امکان دارد نوع تعامل دولت و سازمان به شکلی باشد که جایگاه این سازمان ارتقا یابد، همچنین می‌تواند نوع برخورد دولت با سازمان به شکلی باشد که کارکرد این سازمان تنزل یابد. به اعتقاد این گروه نباید برای تغییر در این سازمان به شکل لحظه‌ای عمل کرد و لازم است که تغییرات در این سازمان در بستری از زمان صورت گیرد و وظایف هر نهاد نیز بازتعریف شود.

حال با تفکیک در این سازمان بازهم این پرسش به وجود می‌آید که وظیفه هماهنگی این دو سازمان به چه شکل خواهد بود؟ و به‌طور کلی آیا چالش‌هایی که باعث شد در سال‌های گذشته ادغام در دو دستگاه صورت بگیرد، در حال حاضر حل شده است؟‌به اعتقاد کارشناسان فارغ از این موضوع که سازمان امور اداری و استخدامی باید ادغام شود یا نه؟ باید به این پرسش پاسخ داده شود که تصویر ما از آینده سازمان برنامه چیست و نقشه راه آن چگونه است و به چه شیوه‌ای می‌توان سازمانی با حداقل هزینه‌ها و حداکثر مزایا ایجاد کرد. سازوکاری که نمی‌شود طی یک یا دو سال به آن دست یافت و باید ابعاد کارشناسی آن به دقت بررسی شود.

تجربه سایر کشورها
کارشناسان معتقدند در کشورهایی که پیشگام توسعه بوده و بسترسازی و فرآیند تاریخی ۴۰۰ تا ۵۰۰ ساله داشته‌اند، مردم و نهادهای بازار و بخش خصوصی آنها امر توسعه را پیش برده‌اند. در این کشورها دولت هم نقش مهمی دارد اما تمامی اقتصاد و توسعه را بر عهده نمی‌گیرد و با توجه به اینکه قاعده رشد و تحرک دست بازار و مردم است، دولت‌ها به این نتیجه رسیده‌اند که در این شرایط به گفتمانی به نام «نهاد برنامه» نیاز دارند. در عین حال در برخی کشورها نهاد برنامه مسوولیت توسعه را بر عهده ندارد ولی این را در نظر قرار داده‌ که چون بخشی از مراحل توسعه بر عهده دولت است باید دو اقدام مهم را انجام دهد؛ ابتدا به دولت برنامه‌ای ارائه کند که در چه زمانی چه کاری انجام دهد و سپس نظم بخشی به تشکیلات را بر عهده گیرد که در این حال برنامه در حوزه برنامه‌ریزی و نظم و تشکیلات در بخشی مثل اداری و استخدامی شکل گرفته است.

بنابراین دولت‌ها برای چابک‌سازی، اثربخشی، نظم، سرعت و کارآمدی دو بال موزون تشکیلات و برنامه انتخاب کرده‌اند. این درحالی است که در کشورهای توسعه یافته به‌ویژه کشورهای اروپایی یا ژاپن در آسیا دولت‌ها توانسته‌اند منظم، همگرا و دارای تقسیم کار باشند.