ادغام‌ها و انفکاک‌ها در نهاد برنامه!

«جایگاه سازمان برنامه و بودجه در نظام تصمیم‌گیری ایران کجاست؟» این سوال کلیدی عمری به درازی سن سازمان دارد و پاسخ آن در هر دوره بسته به سبک مدیریتی رئیس دولت متفاوت بوده است. به تجربه و مطالعه دریافته‌ام اگر سبک کاری رئیس دولت کارشناسی باشد، سازمان در صدر نظام تصمیم‌گیری و اگر این سبک از کارشناسی خارج باشد، سازمان در ذیل این نظام خواهد بود. با تصمیم دیروز آقای روحانی بار دیگر این سوال از حاشیه به متن آمد که جایگاه نهاد برنامه در نظام تصمیم‌گیری کجاست؟

دلیل طرح چنین پرسشی را باید در سوابق و بحث‌های شخصی رئیس‌جمهوری و نحوه تصمیم‌گیری و انتخاب برای این نهاد جست‌و‌جو کرد.

آقای روحانی در دوران مبارزات انتخاباتی به‌ درستی بر اهمیت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در نظام تصمیم‌گیری پای‌ فشرد و به منظور آنکه باور و اعتقاد خود را به این دیدگاه نشان دهد، وعده داد در صورت انتخاب به‌عنوان رئیس‌جمهوری، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا کند.

از فاصله آغاز به کار ایشان در ریاست‌جمهوری تا احیای سازمان مدیریت حدود 15 ماه طول کشید و شورای عالی اداری در آبان 93 حکم به احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی داد. اما پرسش فراروی ما در 21 ماه طی شده این است که آیا پس از رای شورای عالی اداری، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی احیا شد؟

اگر ملاک عنوان‌ها و نمادها باشد، پاسخ سوال مثبت است. اما اگر قرار بر عبور از شکل به محتوا باشد، پاسخ منفی است.

شاهد آن نیز تصمیمی است که روز گذشته و بر اثر گزارش تهیه‌شده درخصوص دستمزدها اتخاذ شد.

گزارش تهیه شده درخصوص پدیده دستمزدهای نامتعارف، یکی از دلایل شکل‌گیری این پدیده را انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و کاستی در نقش‌آفرینی سازمان امور اداری و استخدامی که به تدریج با ادغام در سازمان مدیریت و برنامه ریزی سطح مداخله و اقدام آن کاهش یافته عنوان کرده است. در نتیجه، این گزارش پیشنهاد کرده مسوولیت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان به دستگاهی مستقل منتقل شود. با توجه به اینکه تا قبل از ارائه این گزارش سخنی از تجدید ساختار سازمان نبود می‌توان نتیجه گرفت تصمیم دیروز واکنشی به پدیده فیش‌های حقوقی بوده است. این در حالی است که در ابتدای دولت و تحرکات مدیران میانی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بسیاری از کارشناسان خارج از دولت توصیه می‌کردند قبل از احیای شکلی، باید تصویر و توقع از سازمان در بلندمدت روشن شود.

طبیعتا لازمه چنین تصویری، شناخت چالش‌ها، مشکلات و آسیب‌های سازمان در دوره‌های گذشته بود.

با وجود برخی اقدامات به‌نظر می‌رسد آنچه رخ داده در یک بستر آینده‌نگرانه، رفتار توسعه‌ای و برنامه احیای سازمانی دنبال شده باشد. در بهترین حالت احیای سازمان مدیریت در یک مدار اداری و رویکردهای ساختاری حادث شد؛ در‌حالی‌که نیاز اقتصاد ایران توجه به محتوا با توجه به نیازها و ظرفیت‌ها است. احیا زمانی می‌تواند معنادار باشد که سازمان برای پرسش‌های کنونی اقتصاد ایران توان تهیه پاسخ داشته باشد. این توانایی در بستر احیای اخلاق کارشناسی، خارج کردن تخصیص منابع از گرایش‌های سیاسی حاصل خواهد شد. در حالی که سازمان در اولین آزمون خود نتوانست برنامه ششم را در موعد مقرر به سرمنزل مقصود برساند.

شاهد دیگر در احیا نشدن کامل سازمان را می‌توان واگذاری ماموریت‌های متعدد به رئیس این نهاد عنوان کرد. ریاست سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی خدمتی تمام‌وقت و پرمشغله و در عین حال حرفه‌ای و تخصصی است. بنابراین ذات این مسوولیت با مسندی چون سخنگویی دولت که صبغه و کارکرد سیاسی و اطلاع‌رسانی دارد، همخوان نیست. وقتی چنین ماموریتی به شرح وظایف سنگین رئیس سازمان اضافه شود، نباید انتظار داشت حتی با وجود توانمندی‌های بالا، تمامی امور محول‌شده در شکل مطلوب انجام شود. انتظار می‌رفت رئیس‌جمهوری میان این دو وظیفه ناهمگون تفکیک قائل می‌شد و دست به انتخاب‌های متفاوت می‌زد.

یک انتخاب واحد برای این دو سمت متفاوت گرچه ناظر به اعتماد و نزدیکی رئیس دولت و مقام منتخب است اما می‌تواند منشا فاصله نتایج با اهداف مد نظر باشد. رئیس‌جمهوری باید میان انجام مطمئن وظیفه سخنگویی یا نقش فعال رئیس سازمان در شورای حقوق و دستمزد و شوراهای سیاستگذار مشابه یکی را بر می‌گزید زیرا اگر رئیس سازمان فرصت تمرکز بیشتر بر مسوولیت‌های خود «به خصوص در شورای حقوق و دستمزد»را داشت شاهد برخی چالش‌های کنونی از جمله دستمزد‌های نامتعارف نبودیم.

به‌نظر می‌رسد این دو نقیصه، نقطه شکنندگی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت یازدهم شد؛ زیرا اگر گزارش جامع و پژوهشی درخصوص جایگاه سازمان تهیه می‌شد، امروز نیاز نبود در واکنش به برخی کاستی‌ها در حوزه اداری و استخدامی مجددا به قالب گذشته بازگشت. یادمان باشد فلسفه ادغام در 17 سال قبل با هدف هماهنگ‌سازی نظام فنی و اجرایی با نظام اداری و استخدامی ذیل اهداف برنامه‌ای کشور بود. این اقدام مستظهر به پشتوانه نظام نوین برنامه‌ای در جهان شکل گرفت که در آن نظام بودجه‌ریزی و مدیریتی با هم ادغام شده‌اند بنابراین در یک نظام برنامه‌ای نوین نمی‌توان تفکیک این دو نهاد را از یکدیگر تصور کرد.

در عین حال اگر راه انتخاب شده امروز همسان با تجربه دنیا نیست، بهتر است لااقل با تجربه‌های آزمون‌شده در تاریخ برنامه‌ریزی خود تطبیق داشته باشد:

1-همان گونه که ادغام فیزیکی دو سازمان اشتباه بود و نتوانست اهداف مد نظر را جامه عمل بپوشاند، فرآیند تجزیه نیز نباید شکلی و فیزیکی باشد. 17 سال پیش به‌دلیل برخی کاستی‌ها و نارسایی‌هایی نظر بر ادغام بود؛ امروز بواسطه پدیده فیش‌های حقوقی رای به تجزیه است اما در میان این مسائل جاری لازم است رفع کاستی‌های موجود در 17 سال قبل نیز مد نظر باشد.

2- فرآیند احیا در این دولت عجولانه صورت گرفت؛ زیرا اگر در یک فرآیند غیراحساسی کار دنبال می‌شد امروز نیاز به این تصمیم نبود. پیشنهاد می‌شود در فرآیند تجزیه، تعجیل صورت نگیرد و حتی اگر مستنداتی در این خصوص تهیه شده با هدف ایجاد اجماع و استفاده از خرد جمعی به‌صورت همگانی منتشر شود.

3- در سال منتهی به پایان ماموریت دولت در دوره یازدهم، به جای تمرکز بر اتمام پروژه سیاستی (برنامه ششم) و پیشبرد برنامه‌های کلان وقت و انرژی مهم‌ترین نهاد توسعه‌ای کشور باید صرف مدیریت تجزیه بخش استخدامی از بخش برنامه‌ای و بودجه‌ای شود. پیشنهاد می‌شود در این دوره گذار برای بر زمین نماندن کارها تدبیر و سیاست دیگری اتخاذ شود تا حداقل در یک سال باقی مانده، از زمان به شکل مطلوبی بهره‌برداری شود.

4-دست آخر آنکه نهاد برنامه کشور چه سازمان مدیریت باشد چه سازمان برنامه و بودجه، نیازمند باور عملی ازسوی مسوولان ارشد است. اگر این باور وجود داشته باشد عنوان هرچه باشد کار پیش می‌رود، اما اگر باوری نباشد، هر عنوانی انتخاب شود، وافی به مقصود نخواهد شد. جلوه این باور در انتخاب‌ها و ماموریت‌ها برای سازمان متبلور خواهد شد.