محو خودکار امضاهای طلا‌یی

مرکز پژوهش‌های مجلس راه محو خودکار «امضای طلایی» از فضای اداری کشور را به تصویر کشید. بر اساس گزارش این مرکز، راهکارهای زدودن امضای طلایی از سیستم اداری، در ۲ قالب قابل پیگیری است.

به گزارش دنیای اقتصاد، بازوی پژوهشی مجلس راهکار محو معضل «امضای طلایی» از سیستم اداری کشور را در دو قالب ارائه کرده است. در قالب اول با فرض تداوم فرآیندهای کارشناس‌محور، ۴‌مسیر «اصلاح نظام جریمه و مجازات»، «قطع رابطه کارشناس با متقاضی»، «حافظه‌دار کردن فرآیندهای کارشناسی» و «متاثر کردن کارشناسان از نتیجه عمل» برای فرار از امضای طلایی پیشنهاد شده است.

اما کارشناسان مرکز پژوهش‌ها در قالب دوم، تغییر قواعد جهت بی‌نیازکردن فرآیندها از کارشناس را توصیه کرده‌اند. از نظر آنها، تغییرات ساختاری می‌تواند به‌طور اتوماتیک این نوع از تعارض منافع را به حداقل برساند.

مرکز پژوهش‌های مجلس راه محو خودکار «امضای طلایی» از فضای اداری کشور را به تصویر کشید. بر اساس گزارش این مرکز، راهکارهای زدودن امضای طلایی از سیستم اداری، در ۲ قالب قابل پیگیری است. در قالب اول با فرض تداوم فرآیندهای کارشناس‌محور، «اصلاح نظام جریمه و مجازات»، «قطع رابطه کارشناس با متقاضی و کم کردن امکان تبانی»، «شفاف و حافظه‌دار کردن ادله و نتایج فرآیندهای کارشناسی» و «متاثر کردن کارشناسان از نتیجه عمل و بحث مخاطرات اخلاقی» بسته مبارزه با امضای طلایی را تشکیل می‌دهند. اما در قالب دوم این مرکز پیشنهاد داده است تا با تغییر قواعد، سیستم از حالت کارشناس‌محور خارج شود. به اعتقاد پژوهشگران گزارش، پایه‌های چنین سیستمی، «گذاشتن قواعد خود کنترل»، «جمع‌سپاری» و «استفاده از انگیزه‌های رقیب» خواهد بود.

زمینه‌های امضای طلایی

بازوی پژوهشی مجلس در ادامه بحث تعارض منافع، به سراغ یکی از اشکال رایج تعارض منافع یعنی «امضای طلایی» رفته است. امضای طلایی به امضاهایی اطلاق می‌شود که در ساختارهای اداری در اختیار عده‌ای خاص قرار دارد و می‌توانند به وسیله این ابزار، امتیازاتی را رد و بدل کنند. مهم‌ترین پاشنه آشیل این امضاها این است که تنها به تشخیص یک نفر یا عده‌ای معدود وابسته است و قدرت فردی در آن چشمگیر است؛ همین قدرت فردی در تشخیص موجب می‌شود تا فرد در معرض تعارض منافع باشد.

واگذاری اختیار بدون ایجاد سازوکار مناسب برای متاثر شدن این افراد از نتایج تصمیم‌شان، مهم‌ترین دلیلی است که موجب شکل‌گیری تعارض منافع در این حالت می‌شود. زیرا کارشناسان مربوطه در مواضع مختلف می‌توانند حقوق مالکیتی واگذار شده به آنها را معامله کنند.

مثلا یک کارشناس محیط زیست با دریافت مبلغی می‌تواند از تخلفات انجام شده توسط صنایع صرف‌نظر کند یا کارشناس استاندارد می‌تواند همین رفتار را در بررسی استانداردها داشته باشد، این رفتار در تمامی زمینه‌های کارشناسی در حوزه‌های گوناگون محتمل است. در این گزارش به‌طور مشخص‌تر ۷ محلی که می‌تواند زمینه تولد امضای طلایی را ایجاد کند، معین شده است.

حق نظارت دولت: دولت در زمینه‌هایی مانند پروژه‌های پیمانکاری، حق نظارت بر نحوه اجرا را به افرادی واگذار می‌کند که می‌تواند وسوسه کارشناسان برای گرفتن امتیازات خارج از چارچوب را برانگیخته کند.

حق تایید وضعیت و استاندارد: در برخی موارد، نظارت به شکل مداوم نیست و بر اساس استانداردهای موجود، یک کالا یا خدمت تایید یا رد می‌شود. در این موارد حق تایید استانداردها به سازمان‌هایی مانند محیط زیست و استاندارد و موسسات خصوصی وابسته به آنها واگذار می‌شود.

در این حالت کارشناسان سازمان‌ها در معرض تعارض منافع قرار می‌گیرند. کارشناسان ممیزی اداره مالیات و گمرک نیز با تعارض منافعی از این جنس دست به گریبان هستند.

حق قاعده‌گذاری: سومین محلی که می‌تواند به بستری برای تعارض منافع بدل شود، حق قاعده‌گذاری است. این نوع از تعارض منافع بیشتر مربوط به شوراهای تصمیم‌گیری است. مثلا شورای شهر یا شوراهای عالی در معرض این نوع از تعارض منافع قرار دارند که گاهی اوقات ممکن است منابع خود را بر منافع عمومی ترجیح دهند.

شورا از این جهت محلی مستعد برای تعارض منافع است که افراد کمتر نسبت به تصمیمات شورا احساس مسوولیت می‌کنند و در نتیجه امکان فرار از پاسخگویی نسبت به تصمیمات، بیشتر خواهد شد.

حق انتخاب خرید و معاملات دولتی: یکی از محل‌های مستعد برای تعارض منافع کارشناسی، مسوولان خرید یا مسوولان واگذاری پروژه‌های دولتی هستند. زیرا مثلا در واگذاری پروژه‌های دولتی فرد بین واگذاری پروژه به افراد کارآمد یا واگذاری رانتی قرار می‌گیرد.

حق داوری و قضاوت: در این گزارش تصریح شده است که قضات به‌عنوان نمایندگان حاکمیت در فرآیندهای قضایی در معرض تعارض منافع قرار دارند. آنها در هر قضاوتی یک انتخاب سخت دارند و باید بین ارائه حکم صحیح یا دریافت رشوه از طرف مقابل یکی را انتخاب کنند. کارشناسان رسمی دادگستری نیز بخش دیگری از فرآیند قضاوت هستند که نظرات آنها تاثیر بسزایی بر حکم نهایی دارد.

حق استخدام دولتی: قدرت انتخاب افراد برای فعالیت‌های مختلف شغلی می‌تواند بستری برای تعارض منافع باشد. در این حالت افراد می‌توانند به جای انتخاب افراد شایسته به انتخاب اقوام و آشنایان خود اقدام کنند. در این مورد به خصوص، آزمون استخدامی می‌تواند یک راهکار رایج باشد.

حق مجوزدهی: حق مجوزدهی نیز یکی از منفذهای رایج تعارض منافع در ایران است. مثلا فردی که مسوول تصمیم‌گیری در مورد مجوز صرافی‌ها است، به شدت میان باج‌های پیشنهادی و تصمیم درست درگیر خواهد بود.

قالب اول مبارزه با امضای طلایی

در گزارش مرکز پژوهش‌ها، مقابله با «امضای طلایی» در دو قالب بررسی شده است. راه نخست روش‌های متداول پیشگیری از این نوع تعارض منافع با فرض تداوم فرآیندهای کارشناس‌محور و راه دوم، تغییر قواعد و خروج از سیستم کارشناس‌محور است.

در قالب اول و در شرایطی که فرض بر تداوم فرآیندهای کارشناس‌محور است، ۴ شیوه رایج برای مقابله با امضای طلایی وجود دارد.

اصلاح نظام جریمه و مجازات: در نظر گرفتن جریمه‌های سنگین برای متخلفان یکی از رایج‌ترین شیوه‌ها برای کاهش فساد در موقعیت‌های تعارض منافع است. این ابزار به همراه بالا بردن احتمال کشف تخلف، می‌تواند قدرت بازدارندگی در برابر رفتارهای ناصحیح کارشناسان را در موقعیت‌های تعارض منافع افزایش دهد.

قطع رابطه کارشناس با متقاضی: یکی از راهکارهای موثر برای کاهش تعارض منافع کارشناس‌محور، قطع رابطه بین کارشناسان و متقاضیان خدمات کارشناسی است. مثلا قطع رابطه بین ممیز مالیاتی و مودیان مالیاتی می‌تواند از تعارض منافع کارشناسان کاسته و امکان تبانی را به شدت کاهش دهد.

شاید مثال ساده‌ای از این راهکار در تصحیح اوراق امتحان‌های نهایی اجرایی شود، به گونه‌ای که در آن سربرگ از سوالات جدا می‌شود و مصحح نمی‌داند که برگه چه کسی را تصحیح می‌کند، در نتیجه امکان تبانی به حداقل می‌رسد. اما متاسفانه در برخی از موارد مهم مانند کارشناس دادگستری، محیط زیست، شهرداری و ممیزین مالیاتی از این راهکار استفاده نمی‌شود.

حافظه‌دار کردن ادله و نتایج کارشناسی: اعلام عمومی و آرشیو کردن نتایج فرآیندهای کارشناسی به همراه اسامی کارشناسان مسوول، راهکاری است که می‌تواند افراد را تحت فشار قرار دهد و احتمال فساد را کاهش دهد. این کار باید طوری صورت گیرد که در هر زمان بتوان بررسی کرد که یک کارشناس در موارد مختلف چه تصمیماتی را اتخاذ کرده و آیا موارد مشابه به تصمیمات مشابهی منتهی شده است یا خیر.

متاثر کردن کارشناسان از نتیجه عمل: یکی از روش‌های ستیز با تعارض منافع کارشناسی، قرارداد الگوهای مربوط به کژمنشی است. این الگوها بر اساس مساله عدم تقارن اطلاعات پایه‌ریزی شده‌اند. عدم تقارن اطلاعاتی بعد از بسته شدن قرارداد به وجود می‌آید.

مثلا در قرارداد بین کارفرما و کارگزار، تنها خروجی کار برای کارفرما نمایان است، اما این خروجی می‌تواند تحت تاثیر عواملی خارج از توان کارگزار به وجود آید و به دلیل عدم اطلاع کامل کارفرما از میزان تلاشی که کارگزار انجام می‌دهد، این امکان برای کارگزار مهیاست که تلاش مورد نیاز را انجام ندهد و عدم موفقیت را به سایر عوامل نسبت دهد. راهکار بهینه این نوع قراردادها این است که کارفرما پروژه را به کارگزار واگذار کند و مقداری را به‌عنوان اجاره دریافت کند.

راهکار دوم این مساله، استفاده از قراردادهایی است که عایدی کارگزار را به وضعیت خروجی مرتبط می‌کند. مثلا اگر موسسات کارشناس قیمت‌گذاری سهام، درصدی از قیمت کارشناسی را به‌عنوان دستمزد دریافت کنند و ملزم باشند که در صورت فروش نرفتن سهام عرضه شده، باقی‌مانده سهام را خریداری کنند، می‌توان انتظار داشت که قیمت تخمین زده شده، درست و دقیق باشد.

قالب دوم مبارزه با امضای طلایی

اما راهکار دوم برای مقابله با امضای طلایی، تغییر قواعد در فرآیندهای کارشناس‌محور به نحوی است که فرآیندها بی‌نیاز از کارشناس شوند. در این شیوه، به‌طور اتوماتیک مساله تعارض منافع از بین خواهد رفت. پژوهشگران گزارش معتقدند که طراحی سازوکارهای این چنینی نیازمند تمرکز روی مصادیق مختلف است. در گزارش مرکز پژوهش‌ها سه اصل پایه‌ای برای این رویکرد پیشنهاد شده است.

استفاده از انگیزه‌های رقیب: ایجاد رقیب راهی است که می‌توان با آن نوعی از تعارض منافع را که در اظهار غیرواقعی قیمت و ارزش کالاها و خدمات بروز می‌کند، مرتفع کرد. مثلا در قراردادهای پیمانی، متقاضیان علاقه دارند قیمت بالایی برای کالا و خدمات خود ارائه کنند. با طراحی مناقصه می‌توان از اظهار قیمت توسط شرکت‌های رقیب کمک گرفت، زیرا در صورت اظهار قیمت غیرواقعی توسط یک متقاضی، رقبا می‌توانند با پیشنهاد قیمت کمتر برنده مناقصه شوند. این ایده در گمرک نیز کارساز است.

در حال حاضر ارزش اظهار شده از سوی واردکننده برای تعیین تعرفه واردات کالا ملاک قرار می‌گیرد. در این سازوکار ممکن است واردکننده ارزش واردات خود را کمتر از مقدار حقیقی آن گزارش کند. برای رفع این مشکل می‌توان بدین شکل عمل کرد که ارزش وارداتی کالاها به علاوه سود انتظاری آن توسط واردکننده اظهار شود، با این شیوه میزان تعرفه وارداتی مشخص می‌شود.

قیمت اظهارشده مبنای تعرفه خواهد بود، اما نقطه تفاوت اینجاست که مشخصات واردات و ارزش اظهار شده اعلام عمومی می‌شود تا اگر این کالا با قیمتی بالاتر از ارزش به علاوه سود اعلامی، خریداری داشته باشد فروخته شود. در این حالت مستقل از فرآیند کارشناس‌محور، واردکننده انگیزه ندارد تا قیمت کالا را کمتر از واقع اظهار کند.

جمع‌سپاری: با جمع‌سپاری می‌توان از برخی از فرآیندهای کارشناسی بی‌نیاز شد. مثلا در امر نظارت، فراهم کردن زیرساخت‌های نظارت عمومی باعث از بین رفتن انحصار کارشناسان نظارت خواهد شد، این رویکرد قدرت کارشناسان در تبانی را نیز کاهش خواهد داد.

مثلا می‌توان بررسی رعایت یا عدم رعایت استاندارد در تولید کالاها را جمع‌سپاری کرد. می‌توان با فراخوان عمومی اعلام کرد که به هر فردی که بتواند عدم رعایت استانداردها را اثبات کند، پاداش داده خواهد شد. در این شرایط هر آزمایشگاهی می‌تواند تبدیل به ابزاری برای بررسی عدم رعایت استاندارد باشد.

گذاشتن قواعد مبنای خودکنترل: تدوین قواعد می‌تواند به شکلی باشد که بعد از طراحی، به‌صورت مستقل از نظرات کارشناسان، قابلیت تنظیم‌گری داشته باشد. در گزارش مرکز پژوهش‌ها، این قواعد با عنوان قواعد «مبنای خودکنترل» معرفی شده است.

اینگونه قواعد به نحوی عمل می‌کنند که نیازمند رجوع دوباره به قضاوت‌های کارشناسان نیستند. مثلا می‌توان با استفاده از این قاعده در محاسبه هزینه‌های مصرف انرژی واحدهای صنعتی یک سیستم خودکنترلی برقرار کرد، به‌طوری که واحدهایی که میزان مصرف انرژی به مقدار محصول تولیدی آنها (اعلامی به سازمان امور مالیاتی)، بیشتر از میانگین است، جریمه شده و قیمت بیشتری پرداخت خواهند کرد و واحدهایی که این نسبت در آنها کمتر از میانگین است، قیمت کمتری برای انرژی پرداخت کنند. پژوهشگران بر این باورند که تدوین چنین قاعده‌ای می‌تواند به‌صورت خودکار و به دور از قضاوت کارشناسان به کاهش مصرف انرژی منجر شود.