فرارو- مركز پژوهشهای مجلس جزئیات هفت ایراد قانونی ساختار حقوقی لایحه بودجه 88 را كه در تناقض با اصول 52، 53 و 55 قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و قانون مدیریت خدمات كشوری است، تشریح كرد.
در گزارش مركز پژوهشهای مجلس كه فارس به نسخه ای از آن دست یافته ،آمده است: تهیه بودجه بر طبق قوانین و قواعد مشخصی صورت می‌گیرد. این قوانین و قواعد علاوه بر سازمان‌دهی اطلاعات بودجه، چگونگی مدیریت منابع مالی و مسئولیت‌های محاسباتی مجریان را تعیین كرده و با تهیه آمارها و حساب‌های ملی نیز همخوانی دارد .
به لحاظ حقوقی قوه مقننه، اولین معیار برای رسیدگی به بودجه توسط قانون‌گذار با موازین قانونی لازم‌الاجرا انطباق دارد.
بنابراین گزارش، لایحه بودجه سال 1388 دارای ساختاری مشابه لایحه بودجه سال 1387 كل كشور است. تطبیق ساختار لایحه بودجه با موازین قانونی نشان دهنده آن است كه به دلایلی از قبیل امكان تغییر مصوبات مجلس شورای اسلامی در اجرای بودجه و عدم منظور كردن كلیه دریافت‌های دولت در خزانه‌داری كل كشور، ساختار پیشنهادی با اصول پنجاه و دوم (52)، پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی انطباق ندارد. همچنین ساختار كنونی دارای مغایرت‌هایی با قوانین كشور از جمله قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، قانون میریت خدمات كشور و ... نیز دارد.
به رغم اصلاح موارد مزبور در مرحله رسیدگی به لایحه بودجه سال 1387، دولت بار دیگر در اجرای لایحه بودجه سال 1387 بر روی قبلی خود تاكید كرده است.
مركز پژوهشهای مجلس ادامه داد، پیشنهاد می‌شود تا مجلس شورای اسلامی بر این اساس دولت را موظف كند تا در چارچوبی كه مجلس مقرر می‌دارد ساختار بودجه سال 1388 را اصلاح و در موعد معینی سند تفصیلی بودجه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم كند.
بر اساس این گزارش، محورهای اصلاحی ساختار بودجه عبارتند از:
1 - در قسمت منابع، دولت موظف شود تا قبل از ارائه سند تفصیلی بودجه نسبت به اصلاح قوانین مرتبط اقدام كند.
2 - اعتبارات دستگاههای اجرایی كه دارای اساسنامه یا قانون تاسیس مصوب مجلس شورای اسلامی هستند به تفكیك و برحسب برنامه جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردد.
3 - عناوین ردیف‌های متفرقه باید به صورت شفاف تعیین شود و اعتبارات ردیف‌های متفرقه فاقد قانون اجازه خرج حذف شود.
در مقدمه این گزارش آمده است: لایحه بودجه سال 1388 با ساختاری شبیه لایحه بودجه 1387 تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. هدف دولت در دو سال اخیر اصلاح برخی از مشكلات بودجه‌ریزی كشور از جمله حذف قانون‌گذاری ضمن بودجه از طریق شیوه مرسوم تبصره نویسی و متمركز كردن اعتبارات طیف گسترده دستگاههای اجرایی بخش عمومی بوده است. از جمله مشكلات عمده تبصره نویسی به شیوه رایج، كثرت قوانین و مقررات فاقد كیفیت لازم و گاه متعارض و دارای مدت اعتبار محدود، اخلال در نظام حقوقی و قانون‌گذاری كشور از یك سو و فراهم كردن زمینه برای غفلت مجلس از اصل ماموریت در ابراز رای به بودجه از سوی دیگر بود. ماده واحده لایحه بودجه سال 1388 كل كشور را (مانند سال قبل) فاقد تبصره به شیوه معمول سنوات تنظیم كرده است كه این امر را می‌توان یكی از نكات مثبت چارچوب لایحه پیشنهادی دولت دانست.
ابتكار دولت در این باره این است كه جز در مواردی استثنایی، عناوین ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای را شفاف كرده و حكم كلی وصول و هزینه كردن را در ماده واحده آورده است. بدین ترتیب اولا، بر شفافیت ردیف‌ها افزوده است؛ ثانیا مجلس را از ورود در جزئیات امور اجرایی كه وظیفه و اختیار دولت است، به درستی بازداشته است. البته چنان كه خواهیم دید موضوع قانون‌گذاری حین بررسی لایحه بودجه منتفی نشده است.
از سوی دیگر با آنكه پرسابقه‌ترین و معتبرترین طبقه‌بندی بودجه‌ای، طبقه‌بندی بر مبنای جایگاه و مسئولیت‌های محاسباتی دستگاه اجرایی است اما وجود طیف گسترده‌ای از دستگاههای اجرایی با ویژگی‌های حقوقی و ساختارهای مدیریتی متفاوت از علل عمده پیچیدگی مراحل بررسی و دشواری نیل به تفاهم در فرایند بودجه‌ای كشوراست. ضمن آنكه موجب گستردگی سازمان مدیریتی و تشكیلاتی دولت و در نتیجه افزایش هزینه‌هیا پشتیبانی وظایف بخش عمومی شده است. بر این اساس اقدام دولت در اصلاح وضعیت ردیف‌های بودجه‌ای و كاهش آنها به لحاظ اصول قابل دفاع است. در لایحه بودجه سال 1388 كل كشور، دولت همانند لایحه بودجه سال 1387، 39 دستگاه را به عنوان دستگاه اجرایی اصلی به رسمیت شناخته و سایر دستگاه‌ها را ذیل این 39 دستگاه تجمیع كرده است.
باید توجه داشت كه بحث بودجه بحث رابطه بین قوای اجرایی و قانون‌گذرای است. سازمان‌دهی و مدیریت بحث بودجه تابع مستقیم ساختار سیاسی و روابط بین قوای حاكمه است. برخی از كشورها تهیه وتصویب بودجه را یكسره به قانون‌گذار سپرده‌اند و دولت را مجری مصوبات شناخته‌اند، اما در اغلب كشورها - از جمله ایران تهیه بودجه از وظایف قوه مجریه است و قانون‌گذار از حقوق معینی در رسیدگی به بودجه برخوردار است. هر كدام از روش ها كه معمول باشد. تهیه بودجه بر طبق قوانین و قواعد مشخصی صورت می‌گیرد. این قواعد و قوانین علاوه بر سازمان‌دهی اطلاعات بودجه، چگونگی مدیریت منابع مالی و مسئولیت‌های محاسباتی مجریان را تعیین كرده و با تهیه آمارها و حساب‌های ملی نیز همخوانی دارد.
این موارد در ایران هم دارای سابقه و مصداق‌های معینی است كه به خصوص در قانون برنامه و بودجه (مصوب 1351)، قانون محاسبات عمومی كشور (مصوب 1366) و قانون دیوان محاسبات كشور (مصوب 1361) دیده می‌شود. این قوانین در كنار قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تكالیف مشخصی را برای قوه مجریه تعیین كرده است.
* 1- بررسی موازین قانونی تهیه و تنظیم بودجه با لایحه بودجه سال 1388
1 - 1 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصول پنجاه و دوم، پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی به طور مستقیم به بودجه و امور مالی كشور مربوط است.
طبق این اصول: اولا مسئولیت تهیه بودجه سالیانه كل كشور با دولت است و مجلس شورای اسلامی صلاحیت رسیدگی و تصویب آن را دارد.
ثانیا تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
ثالثا كلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری كل متمركز می‌شود و همه پرداخت‌ها نیز در حدود اعتبارات مصوب و به موجب قانون انجام می‌گیرد.
رابعا محدوده رسیدگی یا حسابرسی دیوان محاسبات كشور كلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شركت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی است كه به نحوی از انحا از بودجه كل كشور استفاده می‌كنند و معیار رسیدگی آن نیز اعتبارات مصوب این دستگاه‌هاست.
*دو ایراد قانون اساسی بودجه 88
لایحه بودجه پیشنهادی سال 1388 در موارد زیر این اصول را نقض كرده است:
1 - 1 - 1 در قسمت مصارف تفكیك برنامه‌ها صرفا ذیل 39 دستگاه به عنوان دستگاه اجرایی به دولت امكان می‌دهد تا با استفاده از اختیاران قانونی مانند ماده (79) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اعتبارات دستگاههای زیر مجموعه را در طول سال تغییر دهد.
در حقیقت تعیین اعتبار مصوب دستگاه‌ها در اختیار هیئت وزیران خواهد بود.
این رویه:اولا مغایر اصل پنجاه و دوم قانون اساسی است، زیرا ارقام بودجه توسط مسئولان 39 دستگاه مزبور تغییر خواهد كرد.
ثانیا مغایر اصل پنجام و سوم قانون اساسی است، زیرا پرداخت‌هایی انجام خواهد شد كه اعتبارات آن توسط مجلس شورای اسلامی تصویب نشده است.
ثالثا مغیر اصل پنجاه و پنجم قانونی اساسی است، زیرا مبنای نظارت تصمیمات مسئولان دستگاه اجرایی است و ایرادهای احتمالی دیوان محاسبات با تغییر مصوبات هیئت وزیران قابل رفع است.
2 - 1 - 1. یكی از تفاوت‌های مهم لایحه بودجه سال 1388 نسبت به سنوات قبل منظور كردن ارزش نفت خام مصرفی در داخل كشور در سمت منابع بودجه است. لایحه فرض را بر تصویب لایحه هدفمند كردن یارانه‌ها توسط مجلس شورای اسلامی گذشته و در ذیل ردیف‌های درآمدی، 85000 میلیارد ریال درآمد از این محل پیش‌بینی كرده است. نكته مهم آنكه رقم مزبور كل ارزش فروش نفت خام در داخل كشور نیست بلكه تنها 25 درصد آن است.
این امر در مغایرت با اصل پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی است. زیرا بدین ترتیب اولا كلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری كل متمركز نشده است و ثانیا دیوان محاسبات قادر به رسیدگی یا حسابرسی تمام دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت نیست.
* 5 ایراد قانونی دیگر لایحه بودجه 88
2 - 1. قوانین و مقررات مالی
بودجه كل كشور باید طبق مقررات قانون محاسبات عمومی و با رعایت قانون برنامه و بودجه تهیه شود. لایحه بودجه پیشنهادی در موارد متعددی مغایر مقررات این دو قانون است، از جمله:
1 - 2 - 1 اصلی و فرعی كردن دستگاههای اجرایی و در برخی موارد چیدمان سلیقه‌ای برخی دستگاههای ذیل دستگاههای دیگر مغایر با قوانین تاسیس آنها و به نوعی ابطال مصوبات مجلس شورای اسلامی است. زیرا تغییر وابستگی دستگاه‌هایی كه تاسیس آنها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است نیازمند قانون است.
2 - 2 - 1 طبق ماده 68 قانون محاسبات عمومی كشور بودجه هر یك از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها باید به طور كامل و جداگانه در بودجه كل كشور درج شود. در حالی كه اعتبارات دستگاههای زیر مجموعه به تفكیك برنامه برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نشده است.
3 - 2 - 1 طبق ماده (5) قانون مدیریت خدمات كشوری دستگاههای اجرایی شامل كلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی و .... ست (بند «11» ماده (1) قانون برنامه و بودجه نیز تعریف مشابهی دارد) این در حالی است كه لایحه پیشنهادی دولت تنها 39 دستگاه را به عنوان دستگاه اجرایی به معنای امكان تغییر اعتبارات مصوب دستگاههای زیر مجموعه توسط دولت است. زیرا ماده (79) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت امكان افزایش و كاهش اعتبارات هر برنامه را مشروز بر آنكه در جمع اعتبارات دستگاه اجرایی تغییر حاصل نشود مجاز می‌داند. با توجه به طبقه‌بندی لایحه پیشنهادی، این حكم امكان جابه‌جایی اعتبارات بین دستگاههای «زیر مجموعه» را به وجود می‌آورد. به عبارت دیگر با جابجایی اعتابارات بین برنامه‌ها به وسیله 39 دستگاه اجرایی امكان تغییر در اعتبارات دستگاههای زیر مجموعه نیز وجود دارد. بنابراین ساختار جدول اعتباری به گونه‌ای است كه دولت را مجاز خواهد كرد تا اعتبارات مصوب دستگاه‌ها را تغییر دهد.
4 - 2 - 1 ماده (19) قانون برنامه و بودجه حاكی از آن است كه بودجه مصوب به كلیه دستگاههای اجرایی جهت اجرا ابلاغ خواهد شد و در اجرای بودجه دستگاه اجرایی مكلف است براساس شرح فعالیت‌ها و طرح‌ها كه بین دستگاه‌و سازمان (برنامه و بودجه سابق) توافق شده است در حدود اعتبارات مصوب عمل كند.
طبق مفاد ماده واحده لایحه بودجه سال 1388 و با تغییر تعریف دستگاه اجرایی اولا بودجه فقط به 39 دستگاه ابلاغ خواهد شد و بودجه سایر دستگاه‌ها در نهایت به وسیله دولت به تصویب خواهد رسید و ثانیا 39 دستگاه مزبور با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی (كه در صلاحیت حقوقی آن به عنوان دستگاه مستقل و جایگزین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور تردید است) موافقت نامه مبادله می‌كنند و سپس دستگاههای اجرایی با دستگاههای تابعه موافقت نامه مبادله خواهند كرد.
5 - 2 - 1. بودجه ریزی فرایند چهار مرحله شامل تهیه، بررسی و تصویب اجرا و نظارت است. احكام ماده واحده و ساختار جداول منابع و مصارف لایحه بودجه 1387 به گونه‌ای است كه بر مراحل اجرا و نظارت تاثیر خواهد گذاشت. قوانین موضوعه كشور نحوه ابلاغ بودجه به دستگاههای اجرایی و مبادله موافقت نامه (ماده (19) قانون برنامه و بودجه)، تخصیص اعتبار به دستگاه‌ها (ماده (30) قانون برنامه و بودجه) و نحوه نظارت عملیاتی ماده 34 قانون برنامه و بودجه) و نحوه نظارت مالی (ماده (31) قانون محاسبات عمومی) و .... را تعیین كرده است چارچوب پیشنهادی، قوانین مزبور را تحت تاثیر قرار داده و فرایند پیش‌بینی شده در قانون غیرقابل اجرا خواهد بود. بدین ترتیب فرایند اجرای بودجه مختل می‌شود یا اجرای بودجه حسب سلیقه مسئولان اجرایی و با تهیه دستورالعمل‌های داخلی انجام خواهد شد.
مجلس شورای اسلامی به هنگام بررسی و تصویب بودجه سال 1387 كل كشور با عطف توجه به نكات فوق تغییراتی را در ساختار لایحه بودجه مدنظر قرار دارد و در قانون بودجه سال 1387 به ترتیب زیر عمل نمود:
- با توجه به انكه روش به كار گرفته شده برای حذف تبصره‌ها در سمت منابع (یعنی اصلاح عناوین ردیف‌های درآمدی) معضل قانون‌گذاری ضمن بودجه را رفع نمی‌كرد، لذا دولت در بند 9 ماده واحده قانون بودجه موظف شد تا پایان شهریور ماه با اصلاح قوانین مرتبط جوازهای قانونی را برای وصول درآمدهای خود اخذ كند تا بدین ترتیب زمینه حذف واقعی تبصره‌های بودجه برای سنوات آتی نیز فراهم شود. دولت ضمن عدم انجام تكلیف مزبور در قانون بودجه سال 1387، لایحه بودجه سال 1388 را نیز با همان شیوه سال قبل ارائه داده است.
به منظور قانونمند كردن ردیف‌های بودجه‌ای با معیارهای زیر تعداد ردیف‌های مستقلی بودجه‌ای از 39 ردیف اصلی در لایحه به 262 ردیف افزایش یافت (تعداد دستگاه‌ها و ردیف در قانون بودجه سال 1387، حدود 7 هزاردستگاه بود).
تمام دستگاه‌هایی كه دارای قانون تاسیس بوده و یا اساسنامه آنها به تصویب مجلس شورای انقلاب یا شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده است (مگر آنكه طبق قانون تاسیس یا اساسنامه دستگاه مزبور دارای شخصیت حقوقی مستقل نبوده یا دارای استقلال مالی نباشد)،
- دستگاههای مندرج در قانون اساسی
- نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری
- دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكی
بدین ترتیب مقرر بود كه در مورد این 262 دستگاه بودجه مصوب جهت اجرا ، مستقیم به آنها ابلاغ و با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور موافقت‌نامه مبادله كنند (ماده (19) قانون برنامه و بودجه) و تخصیص اعتبار نیز مستقیماً به آنها صورت گیرد (ماده (30) قانون برنامه و بودجه) (بند «20» ماده واحده قانون بودجه).
به رغم اقدامات هیئت تطبیق مصوبات و مجلس شورای اسلامی در اعلام مغایرت ضوابط اجرایی بودجه سال 1387 با قانون بودجه سال 1387 و سایر قوانین كشور، در مرحله اجرای بودجه، دولت عیناً لایحه بودجه سال 1387 را مدنظر قرار داد و بر آن اساس عمل شد. لایحه بودجه سال 1388 نیز بدون توجه به نقطه نظرات قوه مقننه همانند لایحه بودجه سال 1387 تنظیم شده است.
مركز پژوهشهاس مجلس در نتیجه‌گیری آورده است: بررسی تطبیقی موازین قانونی تهیه و تنظیم بودجه با لایحه بودجه سال 1388 نشان‌دهنده آن است كه اولاً در مواردی اصول پنجاه و دوم (52)، پنجاه و سوم (53) و پنجاه و پنجم (55) قانون اساسی نقض شده است. ثانیاً بودجه كل كشور طبق موازین قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه و بودجه تهیه نشده است. ثالثاً به مقتضیات مدیریت مالی كشور توجه نشده است. نتیجه چنین امری عبارت است از:
1. واگذاری اختیارات قوه مقننه به قوه مجریه از طریق حذف اختیارات قوه قانون‌گذاری.
2. احتمال بروز اغتشاش مالی و گسیختگی غیرقابل ترمیم اطلاعات مدیریت بخش عمومی كشور.
* 4 پیشنهاد مركز پژوهشها
با توجه به مراتب مزبور ساختار بودجه سال 1388 كل كشور به لحاظ قانونی دارای اشكالات جدی است. همان‌گونه كه در گزارش شماره 1 مركز پژوهشها ( به شماره مسلسل 9487) درباره لایحه بودجه 1388 توضیح داده شد، منابع و مصارف لایحه بودجه نیز دارای ساختاری ناسالم است. با توجه به نكات فوق تصویب كلیات بودجه به شكل فعلی به لحاظ كارشناسی با دشواری همراه است. در این صورت توصیه می‌شود تا براساس راهبردهای معینی دولت را مؤظف كند تا ساختار بودجه سال 1388 را براساس تكالیف قانونی اصلاح و در موعد معین سند بودجه تفصیلی را به مجلس شورای اسلامی تقدیم كند. محورهای اصلاح ساختار بودجه به شرح زیر است:
1. در سمت منابع
* با توجه به اینكه روش به كار گرفته شده برای حذف تبصره‌ها در قسمت منابع (یعنی اصلاح عناوین ردیف‌های درآمدی) به رغم داشتن محاسنی كه برشمرده شد، معضل قانون‌گذاری ضمن بودجه را رفع نمی‌كند. لذا دولت باید مؤظف شود تا قبل از ارائه سند تفصیلی بودجه نسبت به اصلاح قوانین مرتبط اقدام كند.
2. در سمت مصارف
* اعتبارات دستگاههای اجرایی كه دارای اساسنامه یا قانون تأسیس مصوب مجلس شورای اسلامی هستند، به تفكیك و برحسب برنامه و طی ردیف‌های مستقلی جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.
* مصارف دستگاههای اصلی و زیرمجموعه و دستگاه اجرایی برحسب برنامه (جداول (2-2) و (1-2) لایحه، متناسب با تغیی فوق اصلاح شود. بدین ترتیب اعتبارات دستگاه‌هایی كه دارای اساسنامه یا قانون تأسیس هستند در ردیف‌های مستقل و به عنوان دستگاههای اجرایی به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. اعتبارات سایر دستگاه‌هایی كه دارای اساسنامه یا قانون تأسیس مصوب مجلس شورای اسلامی نیستند به عنوان واحدهای تابعه حسب مستندات قانونی مأخذ تأسیس آنها، ذیل دستگاههای اجرایی ذی‌ربط قرار گیرند.
* عناوین ردیف‌های متفرقه باید به صورت شفاف تعیین شود و اعتبارات ردیف‌های متفرقه فاقد قانون اجازه خرج، حذف شود.
طرز تهیه ۵نوع غذای ساده و سریع با شیر + خواص شیر 
۱۰ فیلم برتر اما استون / بهترین فیلمهای اما استون که باید ببینید 
چرا گوشتکوب برقی کار نمی‌کند؟ + راههای رفع آن 
چگونه ماشین لباسشویی را جرم گیری کنیم؟ 
میخواهید بدانید زنی حقیقتاً باوقار است یا نه؟ به این ۸خصلت او نگاه کنید 
۱۰عادت والدینی که کودکانی با رفتار خوب تربیت میکنند 
