نقدی بر بخشنامه حذف اضافه کار از کسور بازنشستگی

محمد تقی روانگرد* جناب آقای عسکری آزاد جانشین محترم معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور اخیراً طی بخشنامه‌ شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۹۳، مصوبه مورخ ۲۵/۰۱/۱۳۹۳ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی را به کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری ابلاغ نمود که به موجب آن کسر حق بیمه از فوق‌العاده اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی شاغل در دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز نمی‌باشد. یادداشت حاضر تلاش دارد در ابتدا ضمن تبیین و شفاف نمودن صورت مساله، به مغایرت‌های قانونی بخشنامه مذکور پرداخته و سپس آثار و تبعات منفی مترتب بر اجرای آن را بیان نماید.

بخش اول. تبیین صورت مساله:
از سالیان متمادی گذشته کارمندان دولت شاغل در دستگاه‌های اجرایی علی‌رغم اینکه از نظر مبانی دریافت حقوق، تحت نظام واحد و یکسانی بودند، لکن از نظر مقررات بازنشستگی تحت شمول دو صندوق بازنشستگی کشوری یا صندوق تامین اجتماعی بودند. بر اساس قوانین و مقررات موجود، همواره تعداد مولفه‌های مشمول کسور کارمندان تحت پوشش صندوق تامین اجتماعی از تعداد مولفه‌های مشمول کسور کارمندان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری بیشتر بوده و لذا بر این اساس همیشه کارمندان مشمول صندوق تامین اجتماعی در زمان اشتغال، ماهانه کسورات بیشتری را به صندوق تامین اجتماعی درمقایسه با کارمندان مشمول صندوق بازنشستگی کشوری پرداخت نموده‌اند.

به استناد ماده ۳۰ و بند ۵ ماده ۲ قانون تامین اجتماعی مصوب ۰۳/۰۴/۱۳۵۴ و بخشنامه‌های ابلاغی سازمان تامین اجتماعی، همواره فوق‌العاده اضافه‌کاری کارکنان یکی از مولفه‌های مشمول کسور بازنشستگی برای مشترکین صندوق تامین اجتماعی بوده و به تبع آن در محاسبه حقوق و مزایای بازنشستگی و پرداخت پاداش پایان خدمت آنان نیز لحاظ می‌گردد.

به بیان دیگر اگر دو نفر نیروی انسانی متقاضی استخدام در دستگاه دولتی از حدود ۲۵ سال قبل (بیشتر یا کمتر) با داشتن شرایط شغلی یکسان (هر دو کار‌شناس و یا کاردان) به استخدام یک دستگاه اجرائی دولتی درآمده و از نظر دریافت حقوق و مزایا نیز یکسان باشند اما از نظر مقررات بازنشستگی به موجب قوانین مورد عمل و بر اساس انتخاب و درخواست خودشان یکی از دو صندوق بازنشستگی کشوری یا صندوق تامین اجتماعی را با توجه به شرایط پرداختی کسور هر یک از آن دو صندوق، انتخاب نمایند.

اگر کسی صندوق بازنشستگی کشوری را انتخاب کرده باشد، آنگاه میزان کسوری که از حقوق و مزایای وی در زمان اشتغال می‌بایست به صورت ماهیانه کسر شود و به آن صندوق پرداخت شود به مراتب کمتر از میزان کسوری است که از حقوق و مزایای فرد مشابه که صندوق بازنشستگی تامین اجتماعی را پذیرفته، می‌باشد.

زیرا به استناد قانون تامین اجتماعی مولفه ‌های مشمول کسور بازنشستگی بسیار بیشتر از مولفه ‌های مشمول کسور مشترکین صندوق بازنشستگی کشوری است. لکن به هنگام بازنشستگی چون هرگونه دریافتی کارمند که به موجب قانون مبنای محاسبه کسور قرار گرفته باشد، در معدل دو سال آخر حقوق بازنشستگی و همچنین در پاداش سنوات خدمت کارمند تاثیر دارد، لذا کارمندان مشمول تامین اجتماعی که در زمان اشتغال کسور بیشتری در مقایسه با کارمندان مشمول صندوق بازنشستگی کشوری پرداخت نموده‌اند، از حقوق بازنشستگی و نیز از پاداش سنوات خدمت بیشتری نیز برخوردار خواهند شد.

بخش دوم. مغایرت‌های قانونی بخشنامه اشاره شده:
۱. مغایرت با اصل ۷۳ قانون اساسی (عدم صلاحیت شورای توسعه مدیریت):
بخشنامه مورد بحث در مقام تفسیر مفاد ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه برآمده و از آن نتیجه گرفته که کسر حق بیمه از فوق‌العاده اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی شاغل در دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز نمی‌باشد. این در حالی است که به موجب اصل ۷۳ قانون اساسی «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است» و به استناد این اصل قانون اساسی، شورای توسعه مدیریت اساساً صلاحیت تفسیر قانون و ابلاغ بخشنامه مطابق با نظریه تفسیری خود را ندارد.

این موضوعی بود که در بخشنامه شماره ۳۶۹۹/۹۳/۲۰۰ مورخ ۲۴/۰۳/۱۳۹۳ جناب آقای دکتر نوبخت معاون محترم برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و سرپرست معاونت توسعه مدیریت رییس جمهور نیز بدان تاکید شده و در مورد مشابهی، تفسیر شورای توسعه مدیریت را از عبارت «حقوق و مزایای مستمر» بنا به همین دلیل مردود اعلام کرده است و چون تفسیر شورای توسعه مدیریت در تاریخ ۲۵/۰۱/۱۳۹۳ (قبل از نامه جناب آقای دکتر نوبخت) صورت گرفته است، لذا اساساً نمی‌بایست در قالب یک بخشنامه جدید از سوی جناب آقای عسگری آزاد در تاریخ ۱۷/۰۴/۱۳۹۳ ابلاغ می‌شد.

۲. مغایرت با مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه:
با قطع نظر از بحث صلاحیت شورای توسعه مدیریت، برداشت شورای مذکور از مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنج توسعه برداشت نادرستی است. چرا که مفاد صدر ماده ۵۹ اشعار می‌دارد:

 «آن دسته از کارکنان دستگاه‌ها که مشمول قانون تأمین اجتماعی می‌باشند از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می‌شوند.»

برداشت شورای توسعه مدیریت از این ماده به کلی در تعارض با متن مصرح ماده مذکور در این زمینه است. چرا که در ماده ۵۹ به صراحت کارکنان دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون تامین اجتماعی را از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا، تابع قانون تامین اجتماعی می‌داند.

قید عبارت «از هر جهت» توسط قانون‌گذار افاده مطلق می‌کند. یعنی در همه زمینه‌ها و در همه جهات با این دسته از کارمندان دولت که تابع صندوق تامین اجتماعی هستند می‌بایست مطابق قانون تامین اجتماعی رفتار شود. کما اینکه سازمان تامین اجتماعی نیز بعد از تصویب مفاد ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه، عملاً کارکنان مشمول آن صندوق را که در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری شاغل هستند، بر اساس مقررات خود بازنشسته می‌کند و نه بر اساس مقررات ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و این موضوع را طی بخشنامه‌ای به همه دستگاه‌های اجرایی ابلاغ نموده است.

۳. مغایرت با مفاد «ماده ۳۰» و «بند ۵ ماده ۲» قانون تامین اجتماعی
توضیح اینکه بر اساس مفاد مواد مذکور «کارفرمایان موظفند از کلیه وجوه و مزایای نقدی و غیر نقدی مستمر که در مقابل کار به بیمه شده داده می‌شود، حق بیمه مقرر را کسر و به اضافه سهم خود به سازمان پرداخت نمایند.»

سازمان تامین اجتماعی طی سالیان متمادی در چهارچوب قانون خود و بر اساس مفاد تبصره یک ماده ۲ آیین نامه طرز تنظیم صورت مزد و حقوق مصوب ۱۹/۱۲/۱۳۵۴ اسامی آن دسته از مزایا و پرداختهایی که مشمول کسور بازنشستگی نمی‌باشند را احصاء و به دستگاه‌های اجرایی مشمول اعلام نموده و بر این نکته تاکید کرده است که «به جز موارد یاد شده سایر مزایای نقدی که تحت هر عنوان به بیمه شدگان پرداخت می‌گردد، مشمول کسر حق بیمه خواهد بود» بنابراین مطابق ماده ۳۰ و بند ۵ ماده ۲، فوق العاده اضافه کاری کارمندان مشمول صندوق تامین اجتماعی مشمول کسور بازنشستگی بوده و از این جهت نیز بخشنامه شورای توسعه مدیریت مغایر با مفاد قانون مذکور می‌باشد.

۴. مغایرت با مفاد بند «د» قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری
بند «د» ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری اشعار می‌دارد: «سایر مقررات سازمان تامین اجتماعی و همچنین صندوق‌ها و سازمانهای بازنشستگی و بیمه‌ای و قانون ساختار نظام جامع و تامین اجتماعی به قوت خود باقی است.»

۵. مغایرت با مفاد تبصره ۳ ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی
نبصره ۳ ماده ۳ قانون فوق الذکر اشعار می‌دارد: «تعهدات قبلی سازمان‌ها و صندوقهای بیمه گر به افراد تحت پوشش مشروط برآنکه فقط در یک سازمان یا صندوق عضویت داشته‌اند کماکان به قوت خود باقی است.» با عنایت به اینکه سازمان تامین اجتماعی طی سالیان متمادی در چهارچوب قانون تامین اجتماعی از فوق العاده اضافه کاری کارکنان دولت مشمول آن صندوق، ‌ کسور بازنشستگی کسر نموده لذا بر اساس مفاد تبصره ۳ ماده ۳ قانون مذکور عملاً و قانوناً نمی‌توان با صدور یک بخشنامه تعهدات قانونی سازمان تامین اجتماعی در قبال کارکنان دولت را منتفی نمود.

۶. مغایرت با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری:
بخشنامه شورای توسعه مدیریت همچنین با مفاد بند «ج» رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۷۷۸ الی ۸۳۸ مورخ ۰۷/۱۱/۱۳۹۲ درتعارض می‌باشد. چرا که رای اصداری دیوان عدالت اداری، بعد از تاریخ ۰۱/۰۱/۱۳۹۰ (تاریخ تصویب قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۵۹ آن) فوق العاده اضافه کاری کسر شده از حقوق و مزایای کارکنان مشمول را در پرداخت پاداش پایان خدمت آنان قابل احتساب دانسته است. (نقل از روزنامه رسمی شماره ۲۰۱۰۷ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۹۲)

۷. مغایرت با نظریه شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور
شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور در پاسخ به استعلام مدیر امور اداری و کارکنان شرکت مدیریت منابع آب ایران با استناد به مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه اعلام کرده که «می‌بایست از فوق العاده اضافه کار کارمندان مشمول صندوق تامین اجتماعی دستگاه‌های دولتی، کسور قانونی مربوط کسر و در محاسبه پرداخت حقوق بازنشستگی آنان منظور گردد.»

بخش سوم. آثار و پیامدهای اجرای بخشنامه:
از سالیان متمادی قبل بر اساس قانون و قرارداد منعقده میان کارمندان و کارفرما (دولت)، بخش عظیمی از کارمندان در بدو خدمت با توجه به شرایط صندوق تامین اجتماعی، شمول آن را پذیرفته‌اند و این در حالی است که بخشنامه مذکور این حق مسلم آنان را نفی کرده و لذا از این جهت مغایر با اصل عدالت و حقوق مکتسبه کارمندان می‌باشد.

همچنین اجرای این بخشنامه موجب سردرگمی دستگاه‌های اجرایی در خصوص تعریف و تعیین «مصادیق» مفهوم «مزایای غیر مستمر» می‌گردد که بر اساس قانون تامین اجتماعی تعریفی غیر از تعریف ارائه شده در قانون مدیریت خدمات کشوری دارد.

نکته دیگر اینکه نیروی انسانی متخصص، ماهر و نخبه از دستگاه‌های اجرایی دولتی به سمت شرکت‌ها و سازمان‌های غیر دولتی و خصوصی خروج پیدا کنند و طبعاً این امر مشکلات دستگاه‌های اجرایی دولتی را در انجام بهینه و درست وظایف آن‌ها که نیاز به کارمندانی درست‌دان و درستکار دارند، با مشکل مضاعف مواجه خواهد کرد.

نکته مهم‌تر اینکه در بخشنامه یاد شده تکلیف کسور بازنشستگی که تاکنون از حقوق و مزایای کارکنان مشمول صندوق تامین اجتماعی کسر گردیده، مشخص نگردیده است؟ آیا به موجب این بخشنامه سازمان تامین اجتماعی می‌بایست نسبت به اعاده کسور بازنشستگی مزبور اقدام نماید؟ طبیعتاً‌ اعاده یک جای کسور بازنشستگی مربوط به سهم کارمند و کارفرما به کارمندان مشمول آن قانون، سازمان تامین اجتماعی را با مشکل تامین نقدینگی مواجه خواهد کرد.

با عنایت به جمیع نکات ذکر شده کارکنان دستگاه‌های اجرایی مشمول صندوق تامین اجتماعی انتظار دارند تا شورای توسعه مدیریت در تحلیل، برداشت و تفسیر از قانون اولاً در چهارچوب اختیارات مصرح خود اقدام نماید و ثانیاً در کار خود به همه جوانب قانونی موضوع بیش از پیش بیاندیشد تا خروجی کار آنان به دور از هرگونه مغایرت‌های قانونی باشد و در نتیجه موجبات دلسردی کارکنان خدوم را فراهم نماید.

*کار‌شناس اداری و منابع انسانی