چالش‌های حقوقی مواجهه دولت با کرونا

فرارو- حمید قهوه چیان، دکترای حقوق عمومی؛ اگر چه اواخر سال پیش آمد، ولی زمان رفتنش مشخص نیست؛ برخی می‌گویند شاید تا شهریور ماه هم مهمان ناخواسته باقی بماند و در این میان، البته پیش بینی‌های بدبینانه تری نیز مطرح است. اگرچه بازار تحلیل در خصوص ابعاد مختلف کرونا گرم است، اما هنوز، وسعت، کیفیت و اثرات آتی این ابر چالش دنیا، نامشخص است و از همین رو، ارایه تحلیل‌های واقع بینانه و جامع، شاید هنوز سخت و دست نایافتنی باشد.

کرونا با لنز حقوقی
از زاویه دید حقوقی، مسائل متعددی در مواجهه با کرونا قابل شناسایی است. ناتوانی یک یا طرفین رابطه حقوقی در ایفای تعهد، استفاده از فورس ماژور، جرم انگاری‌های جدید، مجرمین کرونایی و جرایم مربوط به کرونا، تعزیرات در خصوص مشاغل آزاد و تخلفات حرفه ای، تاثیر این بحران بر تحریم‌های بین المللی و تعلیقِ تعهدات بین المللی از جمله این موارد است. همچنین رخداد اخیر، شاید بر اهمیت بخشی از بررسی‌های حقوقی در خصوص سلامت که تحت عنوان رشته حقوق سلامت عمومی انجام می‌شود تاکید نماید. با این وجود، موضوع این یادداشت بررسی ابعاد حقوقی مواجهه دولت با کرونا در ایران است. ابعاد گوناگونی برای بررسی در خصوص رویکرد سیاسی و حقوقی وکرونا وجود دارد و طرح بحث در این خصوص را در سه گام بررسی خواهیم کرد.

گام اول: کرونا از زاویه فلسفه و حقوق
هجوم کرونا به دنیا، مجالی برای دفاع مجدد از نظریه دولت (حداقلی) و اقتدار در زندگی اجتماعی ایجاد کرد. نقش و کارکرد دولت با توجه به کیفیت زندگی اجتماعی، متفاوت خواهد بود چنانچه در عمل نیز شاهد عملکرد غیرهمسان کشور‌ها در خصوص کرونا بودیم. بر اساس نظر دکتر محمد علی موحد در کتاب "در هوای حق و عدالت"؛ قوام زندگی اجتماعی یا به سلطه است یا به تراضی افراد. در هر دو صورت، انسان‌ها زیر چتر قدرت برتر (حکومت یا دولت) به سر می‌برند. چیزی که هست، آن قدرت برتر در اجتماع مبتنی بر سلطه، خود را بدهکار کسی نمی‌داند، از همه مسئولیت می‌طلبد و خود، مسئول چیزی نیست. دولت در اینگونه جوامع، خود را پدر جامعه می‌بیند اما در جوامع مبتنی بر تراضی، قدرت برتر خود را برآمده از اراده آزاد افراد می‌داند و از همین رو مسئول و پاسخگوی آن‌ها خواهد بود؛ در چنین جوامعی، دولت به مثابه نماینده جامعه خواهد بود.

سوال دیگری که در خصوص نقش دولت در قبال کرونا از منظر حقوق و فلسفه وجود دارد آن است که آیا تصمیمات دولت در خصوص کرونا باید عادلانه باشد یا به عبارت دیگر، اصولا می‌توان صفتی را برای تصمیمات دولت در این مبارزه نفس گیر، بار کرد؟ از نظر هایک، هنجارها؛ یا قوانین سیاسی اند که وی آن‌ها را "تزیس" نامیده و یا قوانین قضایی‌اند که آن‌ها را "نوموس" نامگذاری کرده است. تزیس، فقط اعضای سازمانی را که حکومت می‌نامیم ملزم به انجام دستور می کند در حالی که نوموس، همه اعضای جامعه را صرفنظر از اینکه چه کسانی هستند مکلف می کند و از همین رو، باید عادلانه بودن هنجار توجیه گردد. تزیس یا قوانین سیاسی، قواعد سازماندهی است که اهداف مشخصی را دنبال می کند و بیشتر معطوف به کارآمدی و ایجاد نظم است. هایک بر همین اساس در مالیه عمومی، قاعده گذاری در خصوص درآمدی‌های دولت را (البته با تاکید بر مالیات ها) نوموسی ونظام هنجاری هزینه‌ها را تزیسی می‌داند. شاید بر همین اساس، بتوانیم اقدامات و تصمیمات دولت را با توجه به دسته بندی فوق ارزیابی کنیم و بر اساس آن، هنجار‌های حاکم بر دولت و دستگاه‌های اجرایی از قبیل: ساعات کار ادارات دولتی را از جمله قواعد سیاسی و هنجار‌هایی که مربوط به عموم مردم می‌شود از جمله قرنطینه شهر‌ها را از مصادیق قواعد قضایی یا نوموسی بدانیم. اما نکته مهم در این خصوص آن است که دولت به عنوان نماینده اراده ملت، قادر به برقراری تعادل بین کلان ارزش‌های جامعه از جمله عدالت، محدودیت‌های حاکم بر آزادی‌ها و نظم شود و در این خصوص، پاسخگوی عموم جامعه نیز باشد.

گام دوم: کرونا از زاویه حقوق اساسی
حقوق اساسی در بیان دکتر محمد هاشمی- از اساتید به نام این رشته-در تضمین حقوق و آزادی‌ها و تحدید حکومت خلاصه می‌شود. بر این اساس در مبارزه با کرونا بحث صلاحیت، شناسایی نهادهای تصمیم گیر و تصمیم ساز، تعیین کیفیت اعمال اقتدار و نظام حقوقی حاکم، مهم‌ترین عناوینی خواهند بود که کارنامه حکومت را با توجه به کیفیت تعیین آنها، ارزیابی می‌کنند. با عنایت به مطالب یادشده، می‌توانیم چندسناریوی محتمل برای مقابله دولت با کرونا را به شرح ذیل دسته بندی نماییم:

در سناریوی اول، جمع بندی حکومت می‌تواند آن باشد که پیشگیری و مهار کرونا با سازوکار‌های عادی پیش بینی شده (نظام حقوقی موجود در شرایط عادی) کفایت نموده که البته، چنین رویکردی در عمل با ایرادات چالش برانگیزی مواجه خواهد شد. بر این اساس، برقراری محدودیت‌ها و لغو برخی حقوق و آزادی‌ها در حوزه‌های فردی و اجتماعی به لحاظ حقوقی، توجیه ناپذیر می‌گردد. همچنین با توجه به ابعاد وسیع این رخداد، حکومت نیاز به اتخاذ سیاست‌های جدیدی خواهد داشت که در حوزه‌های مالی و اداری تاثیرگذار بوده لذا تامین آن‌ها با سازوکار‌های عادی، ناممکن به نظر می‌رسد.

سناریوی دوم بر این اساس قابل تعریف است که کرونا را، "بحرانِ" قابل مدیریت در نظام حقوقی، ببینیم. مهم‌ترین منبع حقوقی این سناریو در ایران، قانون مدیریت بحران کشور و مقررات مربوط به آن است. قانون مذکور در مرداد ماه سال پیش، مجددا بازنگری و به تصویب مجلس رسیدو متعاقب آن، مراجع و تدابیر و سازوکار‌هایی برای مقابله با بحران مشخص شد. بر این اساس "شورای عالی"، "سازمان" و"ستاد" مدیریت بحران کشور، نقش مهمی در مقابله با بحران بر عهده گرفتند. به لحاظ مالی در بودجه کل کشور، فصلی تحت عنوان مدیریت بحران کشور تعیین و ردیف‌های مربوط به بحران ذیل آن تجمیع گردید. هزینه کرد اعتبارات این بخش، استثنایی قلمداد شد و تابع "قانون هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند"گردید. در قانون مدیریت بحران کشور، سازوکار‌های لازم برای تصمیم گیری فرابخشی اتخاذ و به لحاظ اداری، دستگاه‌های اجرایی موظف به تبعیت و همکاری با ارکان مذکورگردیده و سیستم گزارش دهی پیش بینی شد. با این وجود به نظر می‌رسد با توجه به ابعاد گسترده موضوع و اهمیت اقدامات درمانی از یک سو و تصمیم گیری‌های کلان و موثر سیاسی و امنیتی، این سناریو نیز توجیه کافی برای مبارزه موثر با بیماری همه گیر کرونا را نداشته باشد.

با وجود ایرادات یادشده، به نظر می‌رسد باید به دنبال راهکار دیگری بود؛ سناریوی سوم که می‌توان آن را اعلام وضعیت اضطراری تلقی کرد از جمله سازوکار‌های پیش بینی شده در نظام حقوقی به شمار می‌رود که متاسفانه به دلایل نامعلومی که تاکنون اجرایی نشده است. بر اساس اصل‏ هفتادونهم قانون اساسی، اگر چه برقراری‏ حکومت ‏نظامی ‏ممنوع‏ است‏، اما درحالت ‏جنگ‏ و شرایط اضطراری ‏نظیر آن‏، دولت‏ حق ‏دارد باتصویب ‏مجلس‏ شورای ‏اسلامی ‏موقتا محدودیتهای‏ ضروری‏ را برقرار نماید، ولی‏ مدت ‏آن ‏‏نمی‏ تواند بیش‏ از سی‏ روز باشد و درصورتی ‏که‏ ضرورت ‏همچنان ‏باقی ‏باشد دولت ‏موظف ‏است‏ مجددا از مجلس‏ کسب ‏مجوز نماید. از مزایای اتخاذ این سناریو آن است که این اصل ظرفیت قابل توجهی در پذیرش تدابیر مالی و اداری استثنایی را ایجاد می‌کند و از همه مهم تر، مجلس شورای اسلامی وظیفه نظارت بر تحدید حقوق و آزادی‌های فردی و جمعی و برقراری شرایط اضطراری را برعهده خواهد داشت.

لازم به ذکر است که در اصل دیگری از قانون اساسی به توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور اشاره شده و سوال مهم آن است که آیا این اصل، ظرفیت آن را داشت تا با تفسیر آن و اتخاذ وحدت ملاک (ناممکن بودن برگزاری انتخابات) انتخابات یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی در تاریخدوم اسفند ۱۳۹۸به زمان مناسب تری موکول می‌گردید. به هر حال به نظر می‌رسد یکی از آموزه‌های کرونا شاید این باشد که اصلاح اصل شصت و هشتم (با موضوع توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور و یا در شرایط اضطراری از جمله بیماری‌های واگیردار) در لیست بازنگری قانون اساسی قرار گیرد.

سناریوی آخر که به نظر می‌رسد انتخاب حکومت ایران نیز بوده استفاده از ظرفیت شورای عالی امنیت ملی موضوع اصل یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسی است. این اصل ناظر بر تشکیل شورای عالی امنیت ملی به منظور تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی، تمامیت ارضی و حاکمیت ملی می‌باشد. ستاد ملی مبارزه با کرونا نیز براساس مصوبه این شورا تاسیس و عملا فرماندهی مبارزه با کرونا را برعهده گرفت.

یک تصمیم و چندین سوال؟
اگر چه در حال حاضر اسناد کافی برای شناخت حقوقی ستاد وجود ندارد، اما به نظر می‌رسد این ستاد دارای شئون هماهنگی- اجرایی، مالی و تقنینی (در مفهوم عام) باشد. اشاره به این موضوع ضروری است که ابهامات یادشده در انتخاب سناریو برای مقابله با کرونا، دامنگیر این ستاد نیز شده است. شأن هماهنگی، اجرایی و اداری ستاد با توجه به ابهامات یادشده به وضوح ترسیم نشده و رابطه دستگاه‌های اجرایی، هیات وزیران، مجلس، قوه قضاییه و سایر نهاد‌های سیاسی در ایران با این ستاد تبیین نگردیده است. از سوی دیگر شأن مالی در ستاد نیز قابل بحث می‌باشد؛ تخصیص‌ها در ستاد با چه معیاری انجام می‌شود؟ اگر نظام تنخواه گردانی عادی مورد استفاده نیست، چه قواعدی در این خصوص حاکم است؟ منابع مربوط برای مبارزه با کرونا چگونه و از چه محلی تامین شده، چگونه هزینه می‌شود و با چه سازوکاری می‌توان بر آن‌ها نظارت کرد؟ مهم‌ترین ایراد حقوقی، اما شاید ماهیت تقنینی ستاد باشد. این ستاد بر اساس رویه جاری و از بدو تشکیل (و تا مدت نامعلومی) اقدام به وضع هنجار‌هایی می‌نماید. مشروعیت حقوقی هنجارگذاری این ستاد محل تامل و ایراد بوده چرا که در نظام حقوقی ما شان هنجارگذاری مشخص گردیده است. بر این اساس مجلس، صلاحیت عام قانون گذاری و دولت صلاحیت مقررات گذاری را خواهد داشت و البته مراجع دیگری نیز در محدوده مشخص و محدودی، مجاز به تصمیم گیری‌هایی شده اند. اعطای صلاحیت تقنینی و هنجارسازی برای ستاد مبارزه با کرونا (به عنوان یک تاسیس حقوقی توسط شورای عالی امنیت ملی) می‌تواند در تعارض با قانون اساسی قلمداد شود با این توضیح که بدلیل عدم طی تشریفات شرایط اضطراری و تصویب مجلس فرض، آن است که شرایط، عادی است و بر این اساس، تصمیمات هنجاری این ستاد در هرم حقوقی جایی نخواهد داشت. از سوی دیگر تصمیمات این ستاد می‌تواند در مغایرت با برخی اصول قانون اساسی، قوانین موضوعه و مقررات هیات وزیران و مراجع و نهاد‌های مادون هیات وزیران باشد و نتیجه در تمامی موارد یادشده، تشویش فضای عمومی، عدم سازماندهی صحیح و افت کارآمدی در مواجهه با این بیماری خطرناک خواهد بود.

با عنایت به سناریو‌های مذکور و زمامداری ستاد ملی مبارزه با کرونا ابهامات و سوالات دیگری نیز در این خصوص قابل طرح است. یکی از رویه‌های نامبارک حقوق اساسی در ایران ایجاد اشخاص حقوقی موقت در کشور برای تصمیم گیری‌های مهم و بنیادی می‌باشد. سوالی که در این زمینه می‌تواند، تامل برانگیز باشد این است که چرا نهاد‌های پیش بینی شده حکومت از جمله هیات وزیران یا شورای عالی امنیت ملی بازیگر اصلی مبارزه با کرونا نشدند؟ آیا چنین تصمیمی موجد نظارت و مسئولیت پذیری بیشتری به تصمیم گیران نبود؟ آیا شورای عالی امنیت ملی به لحاظ حقوقی می‌تواند اقدام به تاسیس نهادی نماید که دارای آثار سیاسی، اداری و مالی گسترده می‌باشد و حتی قدرت تحدید آزادی‌های فردی و عمومی را دارد؟ اسناد حقوقی در خصوص تشکیل و عملکرد ستاد که به نظر می‌رسد صرفا مصوبه شورای عالی امنیت ملی باشد، برای مقابله با این بحران جهانی کافی است؟ اعضای ستاد بر چه اساسی انتخاب شده و زمام امر در اختیار آن‌ها قرار گرفته است؟ آیا سازوکار نحوه ابلاغ تصمیمات، شفافیت تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم گیری‌ها وجود دارد؟

گام سوم: کرونا از زاویه حقوق مالی و اداری
در گام آخر به نظر می‌رسد تدابیر مالی و اداری دولت در مقابله با بیماری واگیردار کرونا از اهمیت بالایی برخوردار خواهد بود. اگر بخواهیم از زاویه حقوق مالی به موضوع نگاه کنیم باید اشاره کرد که‌ اصل در هزینه و درآمد‌های کشور، تبعیت از نظام عام محاسباتی (یعنی تبعیت از قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات عام مالی) است بجز موارد استثنایی که به موجب قانون تعیین می‌شوند. در ادامه چنین اصلی، ماده ۷۸ قانون محاسبات عمومی کشور پیش بینی نموده است که در برخی موارد از جمله حوادث مهم و ناگهانی مملکتی از قبیل: بیماری‌های همه گیر هزینه‌ها و مخارج مربوط از شمول قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین مستثنی و تابع "قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از شمول قانون محاسبات عمومی و سایر‌ مقررات عمومی دولت مستثنی هستند" باشد. بر این اساس قانون اخیرالذکر به همراه آیین نامه اجرایی آن مهم‌ترین مستندات حقوقی برای مخارج مربوط خواهند بود و لازم است تشریفات مربوط در اسناد قانونی مذکور رعایت گردد.

روند فعلی نشانگر آن است که هم و غمّ دستگاه‌های اجرایی در دوران کرونا اشتغال به وظایف حاکمیتی است و بر این اساس امور تصدی، زیربنایی و اجتماعی دولت تحت تاثیر جریان مذکور قرار گرفته اند. از سوی دیگر و از نگاه حقوق اداری، در موارد بحران، تعارض صلاحیتها به ویژه بحث صلاحیت مثبت و منفی نهاد‌های حکومتی ذیربط دامنگیر نظام اداری بوده، در این ایام نیز قریب الوقوع می‌نماید. بر این اساس یا چند دستگاه مدعی صلاحیت بر موضوعی می‌شوند و یا هیچ دستگاهی متصدی موضوع نشده و در نتیجه آن را بر عهده نهاد دیگری می‌دانند. با این حال نتیجه یکی است و آن، توقف ارایه خدمات عمومی مناسب و مقابله کارآمد با بحران خواهد بود. رفع چنین نقایصی در نظام اداری مستلزم انتخاب سناریو‌های قانونی صحیح، اصلاحات حقوقی و نظارت مستمر و جدی بر آن است. یادآوری این نکته ضروری است که اصل حاکمیت قانون در وضعیت اضطراری معلق نبوده و در شرایط اضطراری همچنان موظف به وفاداری نسبت به قوانین و مقررات (البته هنجار‌های موقتِ زمانِ اضطراری) خواهیم بود. در ادامه چنین منطقی ضرورت تبیین شفاف تصمیمات دولتی و توجیهات مربوط بدان، اقناع سازی شهروندان (ولو با تاخیر) ضروری به نظر می‌رسد.